三
 
    在党的十一届三中全会后，林业产权制度发生了很大的变化，为什么会发生这种变化呢?可以从三个方面来说明：一是农业的经济体制改革使得林业改革顺理成章，国家即使不想改变林业产权，但由于农业和林业天然是一家，使得这种区分成本相当大。二是由于人力资源的产权特征引发林业部门的低效率，这种低效率迫使集权部门重新安排产权制度。人力资本产权由于具有和自然人不可分的特点，这种资产更易产生机会主义行为。因此只有给这种资产足够的物质刺激和精神激励的时候，这种资产才有可能达到市值最大化。对身处林业部门的这些人力资本拥有者而言，也不例外。由于政府对林业的掠夺政策，林业人员的人力资本得不到期望的回报。由于缺乏物质刺激，在该行业一种正向的反馈机制难以形成。具体说来，林业部门的人力资本激励包括两个方面的问题：林农、林业工人的劳动积极性问题；林业部门的各级管理者的劳动积极性问题。高度公有化经济的真正要害问题是规模经济的管理问题，作为代理人的林场场长，其行为缺少委托人的到位的激励或政策，没有工作和创新的积极性。“官出数字，数字出官。”对林场场长而言，也许兴趣更在于政报统计数据取悦上级以获升迁。黑龙江、松花江林管局9个森工局1952—1985年上报全年采伐面积为469万亩，核实为509万亩，少报7．86％。，更新面积上报为839万亩，核实面积为329万亩，夸大1倍半以上④。三是林业原来的经营体制无法“可持续”生存。林业部门由于重采轻育，使得国家规定的年伐任务越来越重，而可供年伐的林木越来越少，以致走到原有体制难以为继的地步⑤。加之林业部门的呐喊、世界组织对生态环境和林业的介入以及国家对林业的负财务收益的恐惧，这些是政府放弃部分林业权利的原因。当农业发生了制度变革的时候，林业部门也同时开始进行产权变革。
1981年中央颁布了《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在全国范围内实施了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，这标志着国家对林业产权的重新界定。通过国家落实林木林地所有权和林业生产责任制，放宽林业政策，初步形成了多种经济成分并存的林业所有制结构⑥。以四川省为例，1985年同1980年相比，国营和集体造林面积的比重分别由1980年的5．67％和84．17
_________________________________
①  陈根长等：《林业的改革和发展》，重庆出版社1988年版，第39页。
②  陈根长等：《林业的改革和发展》，第47页。
③  陈根长等：《林业的改革和发展》，第51页。
④  陈根长等：《林业的改革和发展》，第53页。
⑤  陈根长等：《林业的改革和发展》，第4—10页。
⑥  中国社会科学院农村发展研究所、全国林业经济研究会：《林业商品经济探讨》，中国林业出版社1987年版，第24页。
 
％下降为1985年的3．52％和18．79％，而国家和集体合作造林和个人造林面积的比重，则分别由1980年的2．45％和7．71％上升到1985年的4．03％和73．66％①。
    尽管林业部门的收益权进一步得到明确，但林业部门并没有获得实质性好处，原因在于林业行业的税费越来越重，使得这种收益权的权值变小。由于林业经济主体是社会上的弱势群体，几乎没有力量与国家抗争，国家对林业租金的掠夺和攫取行为自改革以来仍然在继续。1984年，国家和地方财政从各种渠道投入林业的资金为9584万元，林业上缴国家的税利13607万元，两者之比1：1．5。木材市场开放后，1985年国家和地方财政从各种渠道投入林业的资金6843万元，林业上缴国家的利税为17151万元，两者之比为1：2．5②。在1985年，按国家物价局，财政部、林业部联合发布的(1985)348号文件，以及此后有关方面正式颁布的税种、税率，南方集体林区在流通环节上征收的税有：农林特产农业税，按物价5—10％征收，在实际执行中，收得最高的福建达12％；产品税，按销售价的10％征收；零售营业税，按销售价的3％征收；此外还有城市建设维护税和教育费附加；还有林区建设管理费，按每立方米5—10元征收，最多的地方收到60元；还有林政管理费，每立方米收1．5元，还有市场管理费，按成交价的6‰征收。“由于重复征税，征重税以及扩大征税基数，地方财政收走了改革带给林业好处的绝大部分③”。尽管1988年国家行政工商管理部门出台了《关于整顿和调整南方集体林区木材费用负担的通知》，为减轻林业税负起到了一定的缓解作用，但1994年我国实行新税制后，国家及其代理者又增加了税种，提高了税率。1995年以后木材市场疲软，价格下滑，乱收费问题又逐渐显露。1998年我国实施了“天保工程”，林业又增加了许多乱收费项目。
    当国家工业化似乎已经不再需要这点林业租金的时候，为什么林业税费仍然居高不下?这可以从两个方面得到说明：一方面是由于财政的刚性支出。农林业实行责任制以后，集体林区的林业收入承担着原来由公积金、公益金支出的干部补贴、民政费用、教师补贴、学校建设、民兵训练、计划生育等一切费用，在许多地方这些支出几乎占用了林业收入的全部。另一方面，林业人员的机会主义行为也导致了国家及其代理人名义税费的上涨。我们假设国家要求的林业赋税总量一定，它取决于税基和税率的积。税基取决于国家可以观察到的林业产量。只要林业的产量不被国家观察到，国家无法对这部分林业产值收取税赋，因此林业人员有动力隐蔽自己的产量。从公开产量转变为地下经济。随着国家可以观察到的产值越来越少，国家只有对这部分可以观察到的部分提高税费，才能保证刚性的国家租金。
    尽管林业的税费严重，但改革使得林业部门产权的排他性得到了一定程度的保障，随之而来的结果是林业产权的流转开始加快——主要表现在林木贸易繁荣，林地使用权的流转也初见端倪，林业各经济主体也实际上获益，尽管这种利益非常有限。中国国内有学者④认为公有经济的产权只具有排他性，而不具有可交易性。本文则认为在传统的国有经济下资产的权利并不具有真正的排他性。1981年开始的林业“三定”实际上界定了林地使用权和林木所有权，保证了这些权利的排他性。而某种产权的排他性一旦建立，其可交易性自然就能够衍生出来，甚至被国家明文禁止的交易，也能够在地下进行。权利的可交易性意味着很多内容：林业经济主体的风险分解了；不用担心被“套牢”；权利能够转移到更识货的人手中，资源配置能够优化。1985年中央允许木材议购议销的政策实际上是对已经“生米煮成熟饭”的现实的一种追认。
    ________________________________
①  陈根长：《中国林业物权制度研究》，《林业经济》2002年第10、11期。
②  陈根长：《林业的改革和发展》，第48—49页。
    ③  该资料来源见张琅等《木材市场开放后福建省林业收入分配情况的初步调查》，文章收录在《林业商品经济探讨》，第185—193页，数据在第189页。
    ④  国内学者如周其仁。本文对于公有产权的理解不同于周其仁。周其仁认为公有产权具有排他性而不具有可交易性，而本文认为公有产权并不真正具有排他性。
 
林业的经济效益和社会的生态效益在某种意义上是种替代关系——到了1987年，林业过度追求经济利益的行为凸现了生态环境问题，此时颁布的采伐限额制度使国家代理人得到了重大的经济权利：在这种制度下，无论木材的市场价格再高，当事人也不能多采伐；并且采伐审批手续比较复杂——这种复杂的程序加大了林业经济主体同国家代理人之间的交易成本，结果有利于各级国家代理人。同时采伐限额制度也造成了林业部门极大的公共领域——国家代理人信息不充分，大量的在法律上应该为国家所有的租金引起各个经济主体攫取的冲动。1987—1998年国家通过行政晋升、法律和森林警察等手段维护林业租金，而林业经济主体则通过乱砍乱伐、偷砍以及偷漏税、退出等手段在公共领域内与政府展开博弈。由于国家的城市化和工业化进程加快以及房地产和工业用地的需求激增，土地的林业使用具有更大的机会成本，侵占林地的行为一直在持续。1994—1998年①，全国共征用林地7929hm2。1998年，中国颁布了新《森林法》和《森林法实施条例》，规定了各级国家代理人对集体林地的部分权限——其实质是强化和扩张了政府对林业的部分权利。政府和林业经济主体关于林业产权博弈的结果不利于林业经济主体：一是由于在经济发展中，就整个经济社会而言，林业的生态功能越来越被强调，其经济功能相对弱化，社会比较认同政府对林业产权的重新界定；二是其他行业的创新速度更快、赢利机会更多，一些有能力的经济主体可以通过流出这一行业来寻利。
从1990年至今，林业总产值年增幅略高于中国GDP增幅(1991—2001年均增幅为8．3％《中国统计年鉴》2002，第386页)。目前，中国林业发展呈现出两种非常鲜明的势头：第一，林业产权的流转在流转频率、流转规模上有加大的势头②。第二，非公有制林业发展比较迅猛③。集体林业产权的流转包括林地使用权流转、中幼林产权流转以及成熟林产权流转，流转的特点表现在流转方向的单一性(流入方一般是林业系统的行政事业单位与企业)、流转区域的封闭性、流转双方选择余地的狭窄性以及流转过程中无中介评估机构的参与。就国有林业而言，林业权利的流向主要是旅游业、农业和林业。一些地区林地流转还呈现出流转形式的多样性以及林地流转的规模化趋势。林业产权的转手有利于弱化林业的资产专用性、分散林业风险，林业权利的转手也说明了林业权利的排他性在得到强化。非公有制林业存在着很多政策和制度上的障碍，仍然得到了长足发展。据有关部门2001年对14个省区和3个国有森工集团调查统计，非公有制林业占有林地总面积的23．5％④。在经济意义上，这是一种制度对另一种制度的比较优势——非公有林业的交易费用更低。
 
四
 
本文的目的在于解释中华人民共和国在立国之始对林业行业界定国有产权的原因以及林业制度在不同时期的演进，决定林业制度演进的主要因素是国家与林业经济主体间的互动。本文的一个核心结论是：国家在安排林业制度时，首先考虑的是国家战略；林业改革对于国家和林业经济主体而言是双赢的——产权明晰的同时，国家租金以及林业经济主体的收益都增加了。随着中国其他行业和要素市场体系的不断完善，林业经济主体的博弈力量不断增强，我们预期中国的林业制度会进一步实现帕累托改进，林业的经济绩效会不断提升。
_________________________
    ①  戴广翠等：《中国集体林现状及安全性研究》，《林业经济》2002年第11期。
②  浙江省森林资源资产化管理研究课题组：《浙江省集体林区山林权流转调查报告》(内部文稿)，2001年。
③  和爱军：《中国发展“非公有制林业”之探》，《林业经济》2002年第12期。
    ④  周洪、杨净：《非公有制林业发展的机遇、障碍和对策》，《林业经济》2002年第12期。