五、我国《国家赔偿法》修改的方向

　　我国《国家赔偿法》的缺陷主要在于赔偿范围过于狭窄，对受害人的救济不够。同时，由于采取严格的法条主义，司法机关在适用《国家赔偿法》的过程中，对其中的一些要件进行狭义解释，从而限制了《国家赔偿法》发挥作用的领域。例如现有的行政赔偿仅涉及侵害人身权、财产权的作为，对于侵害其他合法权益的作为以及不作为没有规定，刑事赔偿也仅涉及与刑事案件有关的赔偿，至于民事、行政案件中司法权所产生的赔偿则没有涉及。另外，立法赔偿和基于国家所有或管理的公共设施的瑕疵所产生的赔偿问题，《国家赔偿法》都没有涉及。但是无论从《宪法》第四十一条还是从《国家赔偿法》第二条中的“国家机关和国家机关工作人员”来看，显然应不限于行政机关和行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员。作为立法机关的全国人大、作为元首的国家主席、以及作为最高行政机关的国务院，都是在宪法第三章“国家机构”下所名列的机关，这些机构的侵权，也可以作为国家赔偿的范围。而且从现代国家赔偿法的发展趋势来看，立法赔偿和司法赔偿在一些国家都得到了程度不同的承认。所以，我国宪法上的国家赔偿的规定，实际上已经容纳了建立最广义的国家赔偿制度的发展空间，也使日后待国家客观环境成熟后，有逐步地推行范围更广义之国家赔偿制度的可能性[20].

　　国家赔偿有扩张的需要，在行政补偿方面，我国普通法律中的补偿规定也早已突破了宪法第20、22修正案所规定的征用、征收补偿的范围，不仅存在应予补偿的财产权制约的规定，笔者总结了一下，大致分为以下六种类型：（1）对私人财产权使用或收益的禁止与限制。如《防沙治沙法》第三十五条、《国务院关于加强和完善文物工作的通知》第二条、《种子法》第十三条、《石油天然气管道保护条例》第十三条。（2）财产权的公益利用。如《广播电视设施保护条例》第十四条、《电力供应与使用条例》第十六条、《石油地震勘探损失补偿规定》第四条。（3）对私人财产权使用造成妨碍。如《乡镇煤矿管理条例》第十一条。（4）对妨碍公益的私人财产权的除去。如《民用航空法》第五十九条、《电力设施保护条例》第二十四条、《城市房屋拆迁管理条例》第二条。（5）紧急避险对私人财产权的侵害。如《海洋倾废管理条例》第三十六条、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第九条、《防洪法》第七条。（6）废止行政处分对公民的财产信赖利益造成损害。如《海域使用管理法》第三十条、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通告》第三条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十条、《矿产资源法》第三十六条（注：这里的分类方法参考了台湾学者李建良的学说，参见翁岳生主编《行政法》（下）第1754—1762页，中国法制出版社2002年版。）。基于结果责任的征收性侵害补偿在我国立法上也有先例，如《人民警察使用警械和武器条例》第十五条。甚至完全依靠公平负担的法理的衡平补偿，实际的立法中也多有反映，如《人口与计划生育法》第二十六条、《国务院关于进一步加强动物防疫工作的通知》第二条、《防沙治沙法》第三十一条、《劳动法》第七十条、《水生野生动物保护实施条例》第十条、《陆生野生动物保护实施条例》第十条、《野生动物保护法》第十四条、《消防法》第三十七条、《人民警察法》第三十四条。如此，建立统一的“行政补偿法”就不可能不将这些现象都囊括在内。

　　在国家赔偿和行政补偿制度都急剧扩张的情况下，更容易产生其适用范围上的交叉和冲突，此时，如果再以僵硬的标准来刻意区分两种救济途径，无疑是对受害人的认识水平的一种过高的要求，甚至有以“诉讼形式”决定“诉讼实质”的嫌疑。须知，国家赔偿和行政补偿在本质上都不过是一种对公民合法权益的补救请求权（如从广义的角度看，后果清除请求权也可以包括在内），从受害人的角度来看，他只关心自己的不公正的“特别牺牲”如何得到救济和填补，而并非国家到底是采取赔偿还是补偿的手段，所以，正如日本学者和田英夫所说，确立一个名曰“国家责任法”的统一法典也许是真正的需要[21].否则，无论是在《国家赔偿法》中增加“行政补偿”的内容，还是制定单独的“行政补偿法”，都仍然没有摆脱人为地划分国家赔偿和行政补偿各自领地的思维模式，对此，笔者认为，“国家责任法”将以补救请求权和后果清除请求权为核心而构建，它将取代传统国家赔偿责任和行政补偿责任的不一致（注：传统的国家赔偿责任是代位责任、补充责任、间接责任、过错责任，而行政补偿责任是自己责任、主要责任、直接责任、无过错责任。），将是一种自己责任、主要责任、直接责任、无过错责任。它的性质属于公法，与民法上作为私主体的国家在民事关系中承担损害赔偿责任不同，后者不受其调整，与其既非特别法与普通法的关系，也不是互补的关系，而是并行存在。它的构成要件应包括：

　　1.执行公务的活动，以此来与国家的民事赔偿责任相区分。

　　2.损害事实的存在，这是公民提起补救请求权的前提。

　　3.损害构成“特别牺牲”，这是给予公民补救的正当化理由。

　　4.执行公务的活动与损害事实间存在相当的因果关系，这是国家被追究责任的理由。

　　注释：

　　【参考文献】

　　[1]翁岳生.行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，2002.1601.

　　[2][3][4]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社，2000.628-629.

　　[5][6][13]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社，1999.453.

　　[7]郑玉波.法谚（二）[M].台北：三民书局，1984.25.

　　[8]陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002.267.

　　[9]哈特穆特·毛雷尔.行政法[M].高家伟译.北京：法律出版社，2000.713.

　　[10]哈特穆特·毛雷尔.行政法[M].高家伟译.北京：法律出版社，2000.676，678；翁岳生.行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，2002.1685.

　　[11][12]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998.613-614.

　　[14]廖义男.国家赔偿法[M].台湾，1996.12.

　　[15]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.725-726.

　　[16]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社，1999.469-470.

　　[17]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社，1999.615.

　　[18][19]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京：中国政法大学出版社，1995.190.

　　[20]陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002.247.

　　[21]和田英夫.现代行政法[M].倪建民，潘世圣译.北京：中国广播电视出版社，1993.284.