由于我国行政诉讼法制定于上世纪八十年代末，职权色彩比较浓重，强调公权不可处分，便有了“人民法院审理行政案件不适用调解”的规定，使行政诉讼与调解制度不能相容。但法律的生命在于实践，法律规则的效果是需要实践来检验的。随着行政审判实务中协调和解的渐次推进，法学界对行政诉讼调解制度从坚决否定慢慢地有了一些肯定，更多的是主张以协调和解代替行政调解。当然也有学者囿于“依法调解”的理想化模式，认为我国行政诉讼调解违背了立法者的初衷，可能会导致规避法律或者为了社会稳定等政治目的而出现无视法律的现象。这说明行政诉讼调解制度一直没有寻求到法律对其正当性的明确认可，这就使其始终徘徊在实践合理性的边缘，不得不依赖“正确处理人民内部矛盾”、“构建社会主义和谐社会”之类的政治话语支撑，通过协调和解，以法院裁定同意当事人撤诉的方式结案。这其中存在着法院暗箱操作的弊端和当事人司法救济的困难，使行政协调和解的效果打了折扣。

　　而若在行政诉讼中引入调解制度，可以充分发挥行政机关与行政相对人的能动作用，创造了一个双方进行公平对话与协调和解的平台，是在保守的行政司法体制中注入了人文气息，对传统刚性行政司法制度的软化。这种制度设计给行政相对人内心所带来的满足感和随之而来的对程序和体制的信任感，不仅使诉讼秩序更加和谐，更能促进司法公信力的提高。而对于司法机关而言，行政调解制度有利于降低成本，提高司法效率，进而适应现代行政司法的基本要求——公平与效率的平衡。本文拟从建立行政诉讼有限调解制度的必要性、现实性、可行性入手，谈一下自己的初浅看法。

　　一、建立行政诉讼有限调解制度的必要性

　　1、构建社会主义和谐社会的需要。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在科学发展的基础上，正确处理各种矛盾的历史过程和社会结果。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好的社会环境。建设社会主义和谐社会就是要使社会成员以及官民之间的关系保持在可控范围以内，使得各种社会矛盾得到协调，社会冲突和对抗减少甚至消失。

　　人民法院是构建社会主义和谐社会的一分子，有不可推卸的责任，作为社会救济的最后一道屏障，在化解社会矛盾特别是官民纠纷中，具有不可替代的重要作用。手段就是通过权威的司法合理地配置权利和义务，化解纷争，实现社会正义。和谐社会应能有效解决其内部发生的纠纷、矛盾和冲突，为此必须通过合理的多元化纠纷解决机制使纠纷与冲突能够通过协商、对话和有效地沟通交流及时化解。这种和谐应该是充满活力、充满差异和多样性的存在，不断探索解决新问题的新办法、处理新矛盾的新举措，为适应新形势的发展,在行政诉讼中有必要引入调解制度,为社会主义和谐社会的构建增加助力。

　　2、适应现代行政诉讼的需要。现代行政诉讼的要求是在公开的基础上满足公平和效率的平衡，引入调解制度，提高审判效率是勿庸置疑的，如果制度设计合理，在法院的主持下，完全可以实现调解的公平正义。司法公开可以减少乃至消除当事人和民众对司法机关的猜疑，是一种成本低而成效显著的可行选择。实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务，也是人民法院基本的工作目标。人民法院在行政诉讼中要坚持公正与高效的统一,维护社会的公平正义..在确保公正的前提下，努力提高办案效率。各种形式的替代性纠纷解决机制，比如在行政诉讼中引入调解制度，都应该在社会控制的大系统中发挥作用，相互补充，共同构成配置合理、运转高效的行政纠纷解决体系。但是当前行政诉讼呈现诉求多样、关联因素复杂、处理难度大等特点，司法手段是解决行政纠纷的重要途经和最后屏障，但绝不应该成为唯一的途经。我国现在的行政审判有一种法律意识的理想主义倾向，而且基本思路仍然建立在典型职权主义理念之上，即把裁决当作唯一的结案方式，而并不是从纠纷解决的实际出发。这种非此即彼的纠纷处理机制显然不能适应现代行政诉讼的要求。如果从纠纷解决的实际效果而言，由于法律自身的局限性，有时候一个不太好的调解甚至比一个好的判决具有更好的效果——纠纷的圆满解决往往并非法律的解决。

　　3、妥善化解行政争议，加强司法监督的需要。事实上，禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益，相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。在诸多的撤诉案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。但在实践中存在的问题在于，这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得行政诉讼调解显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。无原则的调解和非自愿的调解是我国多年来行政诉讼撤诉率，特别是非正常撤诉率居高不下的重要原因。为规避法律，我国把这种事实上的调解成为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，这也造成了行政案件非正常撤诉背后隐藏的突出问题——案外和解，严重背离了行政诉讼的目的，使行政诉讼不适用调解制度的立法本意完全落空。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如从制度上对其进行规范，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。在中国行政诉讼制度的重构过程中，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，消解因制度空缺带来的不良因素。这对于妥善解决行政纠纷，保障行政机关依法行政，加强司法监督是十分必要的。

　　4、平衡公共利益和个人利益的需要。在社会主义市场经济发展和完善过程中，我国出现了利益主体多元化的明显趋势，出现了诸多具有不同利益诉求的社会阶层和利益群体。行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益就是其中十分重要的利益，就二者的相互关系而言，它们是对立统一的。一方面，行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护个人利益，这就可能发生矛盾与冲突。另一方面，公共利益以个人利益为基础，行政主体必须运用行政权维护和保障相对人的个人利益，行政相对人应该服从行政主体维护的合法公共利益，这是公共利益与个人利益一致的地方。鉴于此，可以认为，公共利益和个人利益的关键是平衡，行政法的平衡则是在实现其监控政府权力，使维护行政相对人权利与利益，提高行政效率，促进社会公正公平等多重价值目标的过程中，能够达到一种统筹兼顾、平衡协调的和谐状态。但是在我国的行政法中主要有两种结案方式：判决和裁定，都是一种非此即彼的结案方式，这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下当事人双方的矛盾没有获得解决，公共利益与个人利益仍然处于失衡状态。