《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这个规定以法律的形式确认了行政处罚权可以相对集中，并赋予了省级人民政府对行政执法部门行政执法权可以作出部分调整的权力。根据这个规定，国务院在关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知中提出了开展相对集中行政处罚权试点的工作。以后，在《国务院关于全面推进依法行政的决定》等文件中，对相对集中行政处罚权，进一步改革和完善行政执法体制都提出了明确要求。这期间，国务院先后批准了部分城市开展相对集中行政处罚权试点工作。目前有的省已在试点的基础上，正在全面推行相对集中行政处罚权，并向实施综合执法迈进。

　　但是，相对集中行政处罚权，作为对现行行政执法管理体制进行的重大改革，在试点过程中，出现了许多需要进一步研究的问题。这些问题有管理体制方面的，有集中权力与职责内容方面的，有机构设置方面的，有人员精减方面的，有部门之间协调方面的，等等。从笔者掌握的一些情况看，这些问题有的地方解决的相对好一些，问题少一些，相对集中的工作进展比较顺利；有的地方解决的不够好，又影响了相对集中工作的开展；有的虽然形式上实行了相对集中，但工作却是步履艰难，初始的美好愿望并没有实现。这个现实告诫我们：推行相对集中行政处罚权工作，不仅需要有法律上的规定，使其与法有据；也需要从理论上加强研究，明确认识，使实践有充分的理论支撑。对此，笔者提出如下看法。

　　一、相对集中行政处罚权 —— 作为一种制度创新，在推进行政管理体制改革中其探索意义大于实践意义

　　《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定，是我国第一次以法律的形式确立行政处罚权可以相对集中行使的制度，为行政管理体制改革提供了新的法律依据。其立法愿意是为了改进行政管理尤其是城市管理多头执法的问题。由此对行政处罚权分配更加科学合理，使行政处罚主体更加科学规范，为解决在行政管理中存在的“大盖帽满天飞”、滥施处罚、消极处罚和有利争着罚、无利都不管等现象开辟一条新的途径。一般认为这样做有三条优点：“一是可以减少行政执法机构，有利于国家机构的精减；二是可以减少或避免因职能过于分散而造成的相互扯皮的现象；三是可以相对避免不必要的轮番检查、重复处罚的问题。”同时，也应考虑到由此可能带来的一些障碍因素。主要有：一是法律问题。因为目前许多行政处罚权都是由法律或法规明确授予某个政府部门行使，现在要相对集中实际上意味着政府可以改变现行法律法规的某些规定；二是负面效应的问题。即行政处罚权过分集中，在目前监督机制不健全、监督乏力的情况下存在着可能被滥用的危险；三是专业执法知识问题，即不同专业的行政处罚权集中在一起，行政执法人员的知识、能力能否与其相适应，是一个不可忽视的问题；四是集中行使权力的部门与原行政执法部门的协调问题，等等。为了加强对这些障碍因素的控制，行政处罚法也予以了严格的限制：即把集中的决定权赋予省级人民政府。（参见《中华人民共和国行政处罚法释义与案例》，人民法院出版社，1996年7月第一版，第43至44页）

　　由此看，《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定，其探索意义显然要大于实践意义。建立实施这个制度对改进行政管理的促进作用与带来的问题以及实施这个制度本身的体制等障碍因素等都同时存在，而且后者在不进行全面的行政管理体制改革的情况下是无法排除的。因为行政管理权力的重新分配不仅受到现行国家政治体制、经济制度的制约，也受到历史及人们思想观念的影响和制约。因此开展相对集中行政处罚权试点，让体现创新精神的制度在实践中进行检验无疑是正确的举措。所以国务院先后在几个文件中都提出开展相对集中行政处罚权试点工作，要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”，（参见《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社，2003年第一版，第27页）并从目前行政管理体制和行政执法的实际出发，规定了相对集中行政处罚权的领域，将《行政处罚法》的原则规定予以具体化。国务院文件中规定：开展行政处罚权试点的领域应当是那些多头执法、职权交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响行政执法效率和政府形象的城市管理领域。相对集中的行政处罚权内容有：“（一）市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权；（二）工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的对无照商贩行政处罚权；（三）公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的对侵占道路的行政处罚权。”鉴于各地情况的不同，国务院以文件的形式明确授权：“集中行政处罚权的行政机关还可以履行法律、法规、规章或者省、自治区、直辖市和城市人民政府规定的其他职责。”（同上，第34页）就试点来说，这个规定抓住了问题关键。对改革完善行政管理体制来说，也是一个很好地突破口。随着社会主义市场经济的发展，城市的发展水平直接展示着一个地区经济与社会发展的水平，城市的管理水平也全面体现着一个地区的物质文明、政治文明与精神文明建设的水平。所以抓好城市管理，改革城市管理体制对改革完善整个行政管理体制有重大意义。

　　几年来，作为国务院直接批准的试点城市，应当说是按照上述规定进行的，多数方案没有突破前面的规定。但是，在试点推进过程中，有些地方过于超前，不仅扩大了相对集中的范围，也急于向下延伸，甚至在乡镇也进行相对集中行政处罚权，其趋势是实施综合执法，试点变成了推行，直接与现行的行政管理体制和法律制度发生了碰撞。笔者以为，本文前面所列问题主要与此有关。所以进一步明确相对集中行政处罚权实践意义和作用，正确界定相对集中行政处罚权的一些具体问题，至为重要。

　　二、实施相对集中行政处罚权制度，在实践中需要对“相对”与“集中”作出明确界定

　　实施相对集中行政处罚权试点，我认为在思想认识上要明确“相对”与“集中”的含义和在实践中的意义。这样既有利于试点的实施，也便于总结，更有利于今后的全面推行。

　　（一）何为“相对”，相对什么。首先，要明确何为“相对”。相对，《辞海》释义：一是比较的，如相对多数，相对稳定；二是相互有关的对比，如大与小相对，等等。一般说来，在实践中讲“相对”都是有对应关系的，即针对什么而言。如果没有另一面的存在就无所谓“相对”。在马克思主义的辩证法中，“相对”是与“绝对”对应，二者构成了辩证法的一对重要范畴。强调二者必须相适应。过分强调“相对”或是“绝对”，都容易抹煞事物明确的、质的规定性，混淆事物之间的界限，极易犯相对主义或绝对主义的错误。所以准确把握“相对”的含义，对进行相对集中行政处罚权试点有非常重要的意义。第二，相对什么。是指工作目标。这一点很清楚，就是相对集中行政处罚权。由此就出现了第三个需要讨论明确的问题，就是怎样相对。或者说相对集中行政处罚权要正确处理好几种相对关系。从目前的行政管理体制来看，笔者以为一是要处理好相对的地域关系。即在一个城市进行相对集中行政处罚权应当限于城市的某一地域。从目前的试点单位来看，有的确定为市区，有的确定为城市的中心区。具体这个区域应当多大，应与管理领域相适应，还应当对现行行政管理体制既体现出改革的试验，又不能因此而影响正常行政管理体制的运转为宜。二是要正确处理好相对的管理领域关系。既然是试点，又是一种新制度的探索，集中相对的行政处罚权领域不应当太宽泛，应以便于集中为宜，并且确实能够改善现在的管理秩序，提高管理水平，又能体现改革发展方向为好。国务院在关于相对集中行政处罚权的几个文件中确定的目前在城市管理领域推行相对集中行政处罚权试点，这是个极为正确的决策。所以试点应当在这个框架下进行，而不宜突破。三是要正确处理好与现行的行政管理体制的关系。我国的现行行政管理体制是经过多年的实践不断发展完善的，与建设中国特色社会主义，全面建设小康社会是相适应的，虽然随着社会的发展将会不断地完善，有些方面还要进行大的改革。但是，实行相对集中行政处罚权试点必须从地域范围、管理领域的确定方面充分考虑现行管理体制的容纳程度，对其的冲击度应以不影响其正常运转为宜。目前试点中存在的一些问题，有的就是因为没有处理好这个问题所致。而来之有关部门的“软抵制”是其最具体的表现，也是试点顺利推进的最大障碍。如在县、乡（镇）推行相对集中行政处罚权，其地域范围和管理领域的确定都不宜把握，很容易造成有些部门无法行使正常的行政管理职权。目前在这个层次实行相对集中行政处罚权，很难使二者协调、统一起来。

　　（二）何为集中，如何集中。现代汉语词典对集中的释义为：把分散的人、事物、力量等聚集起来，把意见、经验归纳起来等等。由此可知：相对集中行政处罚权实质上是把分散的一些行政处罚权集中起来使用，以解决在行政管理中的行政处罚权使用滥和乱的问题。但是需要注意的是这种集中是相对性的，也就是说应当是部分的，并且是局部领域、特定区域的。因此，这里的集中前提要有明确的区域性，要有特定的领域，而且是某一领域中的一部分。同时还必须是有某种内在的联系，没有内在的联系不宜集中。进一步讲这种内在的联系是由某些领域的行政管理秩序的好坏来体现的。这应当成为“相对集中”所遵循的重要原则。明确了什么是相对集中，紧接着就是怎么集中。笔者认为，集中首先要有载体，即要有能够行使要相对集中起来统一行使处罚权的机构。根据行政管理理论要求，行政机构的设置必须遵循行政管理规律、符合行政管理的实际需要、能够提高行政管理效能、保障国家法律法规和政策的推行、有利于完善现行行政管理体制。在实际操作中，要从经济与社会发展的全局出发，确定哪些方面需要成立专门的机构管理，哪些方面的机构可以由此进行精减、合并，才有利于推动经济与社会的发展，哪些是影响经济与社会发展全局、并迫切需要解决的因素。不解决这一问题，很容易造成违背客观事物发展的规律的“集中”，到头来不仅达不到集中的目的，还会对现行行政管理体制和经济与社会发展造成不良影响。第二，认真研究需要集中的行政处罚权，界定集中后的行使界限，完善或制定新的操作程序和规则。就是说，围绕提高某一领域的管理秩序和水平，确定集中行使的行政处罚权，要从原行使机构中剥离出来，使其成为新机构的法定权力。权力的这种剥离和转移，在实践中需要在思想上明确，新机构行使集中的行政处罚权，是经法律明确授权的相应政府对行政处罚权的调整。虽然这种调整并未实现对法律法规的修改，但是由于法律的明确授权已经使其具有了修改的意义了。不能认为这种调整是对原法律法规规定违背。这个问题在目前实行相对集中行政处罚权试点的城市应当说多数是未解决好的。如在实行相对集中行政处罚权试点的一些单位，对辆辆占道管理的权力多数都规定可以相对集中，并由新机构行使，但是可否将车辆拖走，认识就统一不起来。原因就是对法律规定和法律授权进行权力调整的关系没有正确处理好所致。所以为了保证集中后的行政处罚权的正确行使和提高行政管理效率，维护行政管理秩序，对每一项要集中的行政处罚权必须从纵横两个方面进行明确的界定，新老机构都遵循这个界定。第三，集中是切割。对行政处罚权相对集中，实质上意味着从原机构中的剥离、切割。意味着在特定区域内原机构再不能行使此权力。目前对城市占道车辆，日常管理集中行使，拖车仍按原规定执行，就违背了相对集中的本来意义。需要进一步讨论的是这种剥离和切割不应当仅仅限于权力本身，还应当包括行使权力的人，即实行相对集中行政处罚权后，当某一机构的某一部分权力被集中到新的机构中，其人员也应当做出相应调整。这样做既解决了新机构人员及业务素质的问题，又保证了总体机构的不扩张，避免了原机构不至于因任务减少而人浮于事问题的发生。据笔者所见到的一些材料看，这个问题也是目前困扰相对集中行政处罚权试点顺利进行的一个迫切需要解决的问题。

　　三、相对集中行政处罚权试点的目标指向—— 通过试点，探索行政管理体制改革完善和建立新的行政执法体制，向综合执法迈进

　　《行政处罚法》之所以要确立相对集中行政处罚权这样一项法律制度，其目的就是要解决国家行政管理中长期存在的多头执法、职能交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法体制，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和和其他组织的合法权益，促进和保障社会生产力的发展。（<相对集中行政处罚权读本>，中国法制出版社，2003年第一版，第71页） 显然，实行相对集中行政处罚权试点的最终落脚点是要放在建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法体制上，而不仅仅是完善城市管理体制。目前把试点放在问题相对突出的、人民群众反映强烈的城市管理方面进行，这是改革从实际出发的新思想，也体现了在各方面工作中坚持党的实事求是，一切从实际出发的思想路线。鉴于此，针对相对集中行政处罚权试点仍有许多具体问题不清楚，特别是还缺乏理论上的有力支撑；同时，相对集中行政处罚权作为一项法律制度，在人们思想观念上还没有形成具有约束力的意识。而法律制度的真正实施，并不取决于其存在的形式，首先取决于其在人们思想意识中的地位。因此，笔者以为目前全面推广相对处罚权为时过早。应当围绕实施相对集中行政处罚权的终极目标，深化试点，总结经验，深入研究，进一步创新理论思维，以达到探索建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法体制的目标。

　　一是，深化试点，由区域相对集中向条条领域相对集中转变。实行相对集中行政处罚权试点，从国务院文件到与此相关的会议、领导讲话，初起都是强调解决城市管理领域的问题，认为这是“城市管理体制改革、机制创新的一件大事”，做好这项工作，是“改革现行城市管理体制、提高行政效率的内在要求；是提高城市管理水平，实现环境生态建设新突破的迫切要求；是建立城市管理长效机制的有效措施”（山东省相对集中行政处罚权工作现场会会议材料，2003年5月） ，试点工作具有明显的地域性的特点。因为每一个试点单位在确定试点时，都是将相对集中的权力确定为一定区域中，而不是全市范围。有些省将试点延伸到县级市甚至乡镇，也是确定了一个相对的区域，不是全部区域。这就带来了一个问题，区域内的行政处罚权相对集中了，区域外的仍由原来的权力实施部门或机构行使，两种体制并存。从相对集中行政处罚权的大目标看，特定区域内的管理经验能否适应条条领域的全面管理，是需要理论上的说明和实践中的检验。因此，在目前许多问题尚未解决的情况下，我认为现在的问题不是全面推广试点经验，而是深化试点，即将具有明显区域性特点的试点转向条条领域管理方面进行试点，向实行不同类型的综合执法迈进。具体思路是：从事业的大类出发，相对集中行政处罚权，形成完整的行政执法管理系统。如按照大农业的思路进行改革，将目前在农业系统内部按照专业法律法规或规章规定设立的行政执法机构或执法管理机构（类似县市部门内设的科股室）予以相对集中，合并机构，减少人员，统一行使行政处罚权，使管理系统顺畅，不因特定区域的“相对集中”而造成新的管理的不协调。此点，中编办曾于2002年9月专门发出《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》提出了一些很好地设想和意见。当前，深化相对集中行政处罚权试点，由区域性相对集中向大行业性相对集中，逐步实行综合执法迈进，须按照这个文件的要求进行。使相对集中行政处罚权试点不游离于改革完善社会主义行政管理体制之外，成为这种改革完善的重要基础工作。

　　二是，深化试点的目标，是积极探索建立新的行政管理体制和行政执法体制。按照前述思路，深化相对集中行政处罚权试点，应当与建立完善与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制紧密联系，并作为其重要的、具有探索性的基础工作，充分体现政府机构改革精神和原则。目前，体现在相对集中行政处罚权试点中的改革精神和原则，突出有三点：即机构设置的精简、统一和效能；权力划分与利益脱钩；权力与责任的紧密结合。（《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社，2003第一版，第57页）按照大事业分类进行相对集中行政处罚权试点，直接把相对集中集中行政处罚权与完善行政管理体制结合起来，在集中行政处罚权过程中，充分考虑建立新的行政执法体制，充分考虑与行政管理体制改革的完善和相适应。在机构设置、权力划分、人员分流、明确责任等方面都做到统盘考虑，精心谋划实施新的制度。使相对集中行政处罚权试点始终围绕建立完善新的行政管理体制和建立新的行政执法体制进行。同时，在实施新制度试点过程中，应重视维护社会主义法制的统一，体制的改革完善要体现现行法律制度精神，法律授权的调整一经试点检验为可行的，应当及时通过立法程序对法律法规进行修改完善，改革开放初期的冲击宪法和法律的问题再也不应当发生了，以保证试点和完善体制做到严格依法推进。

　　三是，重视对相对集中行政处罚权的理论研究，为深化试点及全面推行提供理论支撑。从《行政处罚法》做出行政处罚权可以相对集中行使以来，各地为此做出了积极的有益探索。面对试点进行中出现的一些问题，以及相对集中行政处罚权的终极目标和如何深化试点问题，不管是理论界还是实际工作者都在进行理论思索，以求为其提供坚实的理论支撑。笔者认为，如果不在理论上对相对集中行政处罚权说清楚，不弄清楚相对集中行政处罚权与完善行政管理体制的关系，这个试点也很难深入和深化下去，所以，结合试点和深化试点，加强对相对集中行政处罚权理论研究，已成为推进试点、深化试点工作中的一项十分重要的工作。许多先贤哲人都说过，理论是行为的先导。强调理论对实践的指导作用。实行相对集中行政处罚权，从总体上讲不仅意味着对现行行政管理体制的改革，也是对现行法律制度的改革，特别是对需要集中的城市管理、交通管理、文化市场管理、工商行政管理等等，都有分割集中的问题，对相对区域集中到按事业分类的条条相对集中，如果不从理论上说清楚，不解决好理论与实践的关系，是很难解决好试点中所遇到的问题的……只有从理论上说清楚相对集中行政处罚权与行政管理体制改革的关系，以及如何处理现实的矛盾和不协调，从理论上说清楚实行相对集中行政处罚权与现行一些法律法规的关系，正确解决和处理法律制度的发展与稳定问题，才能达到制度上的和谐协调，指导实践顺利进行。并由此建立适应社会主义市场经济发展的新的行政管理体制和行政执法体制，保障和促进经济与社会的全面发展。

　　烟台市社会科学联合会