内容提要：

　　抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的，监督效果并不理想。本文结合我国现行法律规定，从分析我国抽象行政行为监督现状入手，提出通过听证、行政复议、行政诉讼、国家权力机关监督和社会监督等手段，加强对抽象行政行为的监督。

　　关键词：抽象行政行为 监督

　　在行政法理论上，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术上的概念。一般认为，抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政相对人制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某些特定对象采取的行为，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等三个特征，因此，被称为抽象行政行为。

　　随着社会的迅猛发展，当代法律授予行政机关非常强大的权力，行政权力的继续扩张是社会发展的必然趋势。目前，抽象行政行为在政府进行行政管理中的作用日益突出，是政府进行行政管理的一项重要手段。在行政法领域，依法行政是现代行政管理的根本原则，行政机关的权力来源于法律，行政机关只能享有法律赋予的权力，按照法律规定的条件行权力，行政权力的行使必须受到外部的监督，这是民主和法治的基本要求。我国目前对抽象行政行为的监督手段主要是采取非诉的方式，而一旦抽象行政行为违法，就会给较大范围内的管理相对人带来极大的危害，当事人的利益无法通过一个强有力的法律途径得到有效保护，政府形象也受到较大的影响，因此，对违法抽象行政行为进行有效监督的问题逐步突现出来。

　　一、 我国对抽象行政行为的监督现状及存在的问题

　　1、行政诉讼法层面。

　　我国《行政诉讼法》第12条第2款规定：“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。”第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，经法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，以该民族自治地方的单行条例为依据。”第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和根据国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”

　　从我国行政诉讼法的规定可以看出，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，当规章之间发生冲突时，只能由最高行政机关最终裁决。对于行政机关制定规范性文件的抽象行政行为，人民法法院不予受理。因此，行政诉讼法对行政机关的抽象行政行为不予审查。

　　2、行政复议法层面。

　　我国《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”行政复议法第六条以列举的方式，对行政复议的范围作了规定，明确行政复议的范围为行政机关的具体行政行为。

　　由此可见，行政复议只对具体行政行为进行审查，间接对部分抽象行政行为进行审查，既对行政机关制定、发布规范性文件的行为进行有限审查。对于立法性质的规章，不予审查。

　　3、宪法、组织法层面。

　　全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

　　另外，按照立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在公布后，依法向有关机关备案。通过备案审查可以发现存在的不当或违法问题，从而加以纠正。部分省、自治区或直辖市人民政府制定了规范性文件备案审查制度，通过备案审查加强对规范性文件的监督。

　　4、存在的问题。

　　我国的行政诉讼和行政复议将大部分抽象行政行为排除在审查范围之外，没有建立抽象行政行为的司法审查，主要是通过人大和上级行政机关对抽象行政行为进行监督，我国目前对抽象行政行为的监督制度看似完备，实际上收效甚微。抽象行政行为一旦违法，由于其是反复适用的，造成的损害范围要比具体行政行为大的多，影响也更深。究其原因有两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，缺少有效的程序规则，无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

　　二、 强化对抽象行政行为监督的重要意义

　　有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，对权力的限制越少，产生腐败的可能性就越大。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来，对抽象行政行为实施有效监督的必要性有以下几方面：

　　1.行政法治的需要。行政法治要求行政行为受到广泛而严密的外部监督，以使法律条文规定的行政法治转化为现实生活中的行政法治，表现为法院对行政行为的司法监督、权力机关对行政行为的政治监督、社会舆论的监督、以及公民参与等监督形式。按照国际通行的观点，行政行为不受外部监督的国家无行政法治。只对部分行政行为进行外部监督，不能承认有行政法治的存在。强化对抽象行政行为的监督，是依法行政的必然要求。

　　2.保障人权、尊重公民权利和自由的需要。判断一部行政性法律及其附属性立法是否具有尊重公民人权的精神，可以通过以下几个标准加以衡量：（1）是否侵犯公民依宪法享有的基本人权；（2）对行政机关的授权是否漫无边际，以致行政机关得以随意限制、剥夺公民的权利和自由；（3）是否将任何行政行为排除在法治监督的范围之外，是否合理设置防范行政行为违法、不当的约束、监督措施；（4）对行政行为的受害人是否规定了合理的救济渠道和救济手段。“没有救济就没有权利”，行政法的本质是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，而在受到抽象行政行为侵害时，受害人却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。规范抽象行政行为，建立有效的监督机制，给予行政管理相对人充分、必要、合理的救济途径和救济手段，对抽象行政行为造成的损害予以赔偿，是保障人权、尊重公民权利和自由的充分体现。

　　3、改变抽象行政行为违法现状的需要。由于立法排除了对抽象行政行为的复议和诉讼监督，备案审查只是行政机关内部的监督措施，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章矛盾、冲突、重复和管理失控。为扭转这种状况，促使行政机关依法行政，必须加强对抽象行政行为的有效监督。

　　三、 国外对抽象行政行为监督的机制

　　进入20世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于损害公民的利益，正成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我们不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。

　　1.行政复议： 将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。根据美国《联邦行政程序法》第553条第5项的规定：“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，它依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。

　　2.司法审查： 法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接、最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此，许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。英国对行政机关制定的条规，无论是具体行政行为还是抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围内，并把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。

　　3.听证制度：听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提出意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章惟一的依据。在英国，某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的咨询委员会，以广泛听取各方的意见。咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。

　　四、 对抽象行政行为监督的设想和建议

　　结合我国的实际国情和现行法律体系，针对目前抽象行政行为中存在的问题，笔者对强化抽象行政行为的监督有如下几点酌见：

　　1、建立立法听证制度。抽象行政行为通常是单方性行为，行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件，其民主性存在严重缺陷。我国的现行法律对行政机关作出的重大行政处罚、重大行政许可等具体行政行为都规定了听证程序，以保证对相对人产生重大影响的具体行政行为的合法性和合理性。对于属于立法范畴的抽象行政行为，应规定法定听证程序，通过事前听证征询公众意见，论证其可行性；对属于规范性文件的抽象行政行为，可规定事后听证的程序，当事人对该抽象行政行为不服的，可要求行政机关举行听证。通过将听证程序纳入行政立法和规范性文件制定程序中，保障公民的参与权，保证抽象行政行为的合法性与合理性。

　　2扩大行政复议范围，建立司法审查制度。行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上，缺少来自于外部相对人的发动和参与，相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的。将属于规范性文件的抽象行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，通过外部的监督力量强化对抽象行政行为的监督。将人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，保护公民权利，防止行政权力的滥用和腐败，维护社会稳定。

　　3、建立违宪审查制度。尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力，但没有规定一套完整、具体的监督程序。权力机关应制定并完善程序规则，通过强化权力机关对抽象行政行为的监督，建立相应的违宪审查制度，加强对立法性抽象行政行为的监督

　　4、建立对抽象行政行为的定期评价和备案审查制度。对于已经制定的抽象行政行为，定期进行评价，对不符合形势、不适应社会发展需要的，及时予以修改和废止。建立并完善备案审查制度，通过加强行政机关自身约束机制，强化对抽象行政行为的监督。

　　参考书目：

　　1、 应松年主编《行政诉讼法学》（修订版），中国政法大学出版社2001年1月修订版。

　　2、 胡建淼著《比较行政法-20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版。

　　3、 汪全胜著《立法听证研究》，北京大学出版社2003年1月第1版。

　　4、 宋功德著《行政法哲学》，法律出版社2000年12月第1版。

　　5、 蒋朝阳《论部委规章制定权的授予、行使和监督》，载于《行政法论丛》第1卷，罗豪才主编，法律出版社1998年1月第1版，92-183页。

　　6、 湛中乐、姜岸《论我国行政复议立法的得与失》，载于《行政法论丛》第3卷，罗豪才主编，法律出版社2000年8月第1版，360-382页。

　　7、 甘雯、吴湛萍《美国司法审查政策的变迁》，载于《行政法论丛》第3卷，罗豪才主编，法律出版社2000年8月第1版，383-396页。

　　8、 王名扬著《美国行政法》（上、下），中国法制出版社1995年1月北京第1版。

　　大庆市人民政府法制办公室·李晓京