二、行政执法责任制度构建的现实需要和理论支撑

　　行政执法责任制是在现实需要中自然发展起来的，这种发展必然有其深刻的现实原因，经过十年历程的总结，行政执法责任制正是适应我国依法行政进程、行政体制改革进程和行政监督发展进程的需要产生和发展的。本节试探着从行政执法责任制创建的现实需要和理论支撑两方面进行阐述。

　　（一）行政执法责任制制构建的现实需要

　　1、行政执法责任制的制度创建是依法行政的现实需要

　　“依法治国，建设社会主义法治国家”，是党的十五大确定的治国基本方略，也是我国迈向现代化的根本目标，但实现这个目标，却是需要经过艰苦的努力和经历漫长的过程，在向这个目标迈进的过程中，依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，对于贯彻依法治国有着决定性的意义。在我国，行政权是与社会公共利益和公民个人利益联系最经常、最广泛、最密切的国家权力，他着伏在若干行政体中，一是已经形成一个职权系统，有着庞大的机构和人员，而且掌管着繁重的社会事物管理，对社会有着独特的控制权、指挥权；二是这种行政体有着完整的组织结构，分成若干不同的层次或等级，并在等级之间有着明显的运行路线和联系手段；三是行政体的形式多以金子塔型构建，塔顶为指挥中枢，塔底为具体办事人，中间层的构成分子是行政体机器的一个零件。整个行政体已经成了一个具有相对独立意志的权力系统。如何将这样的行政权力行使纳入法制化轨道，全面推进依法行政，不仅是我国民主法制建设的必然要求，也是实践“三个代表”的重要内容。

　　依法行政是一项巨大的系统工程，他首先需要有符合依法行政价值准则的理想观念、理论架构和行为指南，来引导社会向更趋于理性化、有序化的方向进化，但依法行政如果只作为理想观念和价值，停留在观念形态上，依法行政的进程就不可能得以实现。如何将理念层面的法治与一个处于特定文化和传统的背景行政管理体制相结合，将理想引入现实，这就是行政体制改革和制度创新的实践。实践通过理论指引，实践又反过来促使理论升华，依法行政的进程就得以在这样的轮回中螺旋式提升，从依法行政的低水平走向依法行政的高水平。

　　回顾我国依法行政的历史实践，具有里程碑意义的进程可以分为三个阶段：一是1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的制定和实施，对促使行政机关依法行政开启了新的一页。行政诉讼制度的建立，确立了对行政进行司法审查的制度。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其人身权、财产权或法定的其他权利的，可以以该行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼。人民法院经过审查，认为具体行政行为适用法律和法规错误的、超越职权的、滥用职权的以及违反法定程序的，有权判决撤消该具体行政行为，并有权对显失公正的行政处罚判决变更。行政诉讼法的贯彻实施，促使行政机关必须依法定职权和程序行政，既不能越权也不能失职，既要遵守行政实体法，又要遵守行政程序法，如果行政行为违法，将导致被撤消、变更、甚至承担赔偿责任的法律后果。从这种意义上说，行政诉讼法不仅是建立了一种行政诉讼制度，更重要的是从监督的角度，第一次确立了行政合法和行政违法的标准，正是在行政诉讼法制度的推动下，促进了行政机关依法行政的自觉性。从此以后，在90年代初、中期，依法行政被作为一种行政管理的基本原则常见于各种政府文件中，行政机关依法行政的意识开始逐步普及。

　　二是1996年《中华人民共和国行政处罚法》的颁布实施，是依法行政发展史上第二个里程碑。行政处罚法的意义在于他在行政救济制度的基础上，建立了一种规范行政行为的制度，对行政机关行使行政处罚的主体、职权范围、处罚程序进行了明确规定，并明确了“处罚法定”的原则。处罚法定原则揭示了行政职权的特点：职权法定。行政职权只有在法律授权时，行政机关才能为之，这是依法行政最重要的原则和标志。行政处罚法的制定和实施，规范了行政行为中集中体现行政强制性的制裁性，他对于保证行政机关依法行政、保护管理相对人的合法权益起到了关键的作用，同时，为规范其他行政行为奠定了基础。

　　三是1999年制定实施的《中华人民共和国行政复议法》，这是依法行政发展史上的第三个里程碑。行政复议法的意义在于，虽然他是一种行政救济制度，但是他规定了“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯了其合法权益，就可以提起行政复议”，这就是表明，只要是对社会引起利益关系的行政行为，都置于行政复议的范围之内，使行政机关对社会的管理行为最大范围的置于公民、法人或者其他组织的监督之下。行政复议法的另一个贡献，就是规定了行政机关的抽象行为也可以通过复议程序进行监督。2000年，国家又制定实施了《中华人民共和国立法法》，对行政机关制定的抽象行政行为进行了规范。至此，行政机关的具体行政行为和抽象行政行为都要受到法定程序的监督。

　　从以上依法行政三个里程碑意义的发展进程看，我国法治行政的道路是从建立行政监督制度和建立行政行为的规范制度两个层面上开展的。特别是规范行政行为的法律规范的制定和实施，对行政机关的行政活动提出了必须依法行政的法律要求，使行政机关依法行政具备了法律环境，推动了依法行政的进程。其成效可为显著：（1）清理了行政法规和规章，建立了规章备案审查制度。截止到1998年底，国务院收到报送备案的地方性法规6703件，地方政府和部门规章15245件，经审查，发现与法律、法规相抵触、相互矛盾、交叉等问题的规章1500件，避免了执法依据上的混乱。（2）规范了行政主体。明确了各类、各级行政机关的职责权限，确定了行政机关行政执法的主体资格，并向社会公布。（3）在政府系统健全了法制工作机构，为了适应行政诉讼的应诉和开展行政复议工作，县级以上各级人民政府相应的建立了政府法制工作机构，确保了政府法制工作的开展。（4）在行政管理方式上，开始扭转依上级指示、领导意图和政策实施管理行为的方式，开始向依据法律、法规实施行政管理活动的转变。（5）在思想观念上，依法行政开始成为行政行为实施过程的标准和准则。上述这些，都是依法行政进程的现实结果。

　　但是也应当看到，我国依法行政的进程虽然有了历史性的进展，但其水平仍然处于初级阶段，传统的管理方式依然在体制转轨的过程中占据主要地位，行政机关的行政活动在很大程度上还不能作到依法行政，甚至仍有相当程度的违法行政成为社会的热点问题，主要表现在以下几个方面：

　　一是随意行政。在行政过程中，无视法律的存在，把个人意志融入行政活动中，习惯于长官意志或者按照领导意图办事，把个人利益或者集团利益凌驾于法律之上，这种现象在各级行政领导层仍相当普遍。随意行政还表现在超越法定权限行政，不履行法定义务行政、违反法定程序行政，滥用自由裁量权行政等；二是执行法律采取简单的实用方式。受过去传统的管理方式影响，对行政执法习惯采取运动式的工作方法，不注重日常管理，一旦问题暴露，便采取突击执法，使法律执行存在较大的弹性，甚至一些社会违法现象练就了“违法游戏”，造成法律权威的丧失。三是违反法律目的执法。最有典型特征的是执法定任务、罚款定指标，把执法作为获利的手段。四是曲解法律行政。有些行政机关受自身利益驱使，任意曲解法律精神实质，使法律原则失真，有的还以“法”违法。其目的是狭法自肥，使法律的执行不能贯彻到底。

　　分析依法行政存在问题的现状，主要有三个原因：

　　一） 专制的传统文化是造成依法行政步履艰难的历史原因；旧中国留给我们的封建专制传统太多，民主法治的传统较少，几千年的封建社会高度官僚集权形成了牢固的权力本位观念，“皇权至上”、“权力崇拜意识”深深地影响着我们。建国以后几十年的计划经济不适当的强调了集中集权，使人治行政成为一种惯性的力量，不会轻易退出历史舞台。在人治惯性中，有一种支柱观念，就是我国学者称之为“非规则化”的思维定式， 非规则化的含义是指社会思维方式和内容中对普遍行为规则没有真正的需求和遵守的愿望，不重视正式规则的作用，而在社会行为习惯中以非正式约定取代正式规则，从而使正式规则很容易被随意突破，流于形式。非规则化是中国几千年历史过程形成的，他是造成今天中国社会整体现状的诸多传统因素中最基本的因素之一，其要义是强调个人从内心深处进行道德修养，个人行为主要靠在内心确立起来的道德标准进行自我约束，而不是靠外在的条规约束。这套思潮的社会价值趋向是先确定统治者的利益，再按巩固统治者的地位和利益的要求去塑造社会。其普遍表现就是社会的“人治”化而非法制化。这种非规则化的思维和习惯在封建社会长期得以尊崇的最大功效，就是在不利环境中的变通性，这使中华民族养成了极强的环境适应性和存活能力。

　　我们这里分析非规范化的原因，就是这种思维模式对当代最大影响就是首先影响政府并使政府行为失范，如果国家法律政策首先在政府层面就遭到破坏的话，在现实中，上有政策、下有对策的的现象就会重复发生，这也是造成依法行政首先在政府层能否贯彻的艰难所在。

　　二）体制不顺是造成依法行政步履艰难的组织原因。由于我国建国初期效仿的是苏联体制模式，曾在一个时期实行了社会主义计划经济，对政治、经济、文化、社会各个领域实施高度集权的管理体制，这段历史，确定了集权的统治地位，并发展成为中国当代官僚主义政治的一个总病根。虽然我国自20世纪80年代以来进行了多次体制改革，但整体体制转轨的过渡性决定了改革的渐进性，因此，目前行政改革对行政职权的设置、职能配备的欠科学性、社会管理职能分工过细、部门壁垒、职权交叉以及行政权力的纵向、横向条块分割的现状，使行政权力运行的规范很难在行政体制全方位构建，因此，依法行政在行政体制改革中的艰难也在所难免。

　　三）新旧体制交替过程中法律的依缺和法律自身缺陷是依法行政步履艰难的制度原因； 我国自十一届三中全会以来进行的改革，是对新的社会关系调整方式、管理手段的探索，是在前人没有经验的基础上的实践，因而这种探索需要过程，同时也会付有代价。从总体上看，改革是一个违反现行规则的社会行为，即不可能有明确的法律指引，又缺乏足够的法律依据，而法律本身滞后性的特点使其难于预见对尚未成熟的社会关系进行规范，加之法律制定中政治含量的因素，法律中的时代色彩十分浓重。而在时代的前进中，法律常显得与发展不适应。特别是我国虽然在近20年间立法进入了快车道，但由于立法无法解决改革体制出现的诸多问题，行政立法中职能配置欠科学、权利义务不平衡，管辖事项多有漏洞，具体规定要么过于原则，要么自由裁量权过大，其原则性与弹性的不合理设置，障碍了法律的有效执行，在现实中，既存在因无明晰的具体规定可循不能有效操作而使法律束之高阁，又存在因法律规定相互之间发生冲突而不知如何适用，这些都使法律与现实之间出现裂缝和脱节致使法律的适用陷入困境，最终弱化法律效率的实现。

　　四）新体制不成熟产生的问题和障碍是依法行政步履艰难的现实原因。我国进行的20年来的经济体制改革释放的巨大能量似魔力般改变了中国的面貌，尤其是经过20多年计划经济的磨难和10年经济体制改革的探索，90年代，我国终于名正言顺地确立了市场经济的体制目标，中国进入了深刻的社会转型期，同时，历史的包袱、现实的矛盾冲突困难以及改革遇到的深层次问题，都会成为社会前进的障碍，特别是中国的市场经济还不成熟，由市场配置资源的功能实际上还不充分，政府在配置资源中仍然起着举足轻重的作用，因此政府在新的历史时期，还可能成为某些利益集团的寻租猎物，不少政府部门的管理依然沿袭计划经济的方式，在“瓜分”计划经济体制庞大遗产的过程中产生大量的权钱交易活动，行政腐败又成为中国现代化道路上的巨大障碍，改革使社会利益格局重新定位，行政主体以及行政人员受利益变化的驱使，必然对法律的执行或留或取，造成行政与法关系的扭曲，这些现实问题都会对依法行政产生阻力。

　　综上所述，依法行政现实中存在的种种问题，说明了中国法治行政的道路将漫长并充满艰辛。依法行政的现实目标，不仅有继续进行体制改革层面，有继续改变行政观念层面、有继续进行行政主体管理方式改革层面，还有行政法律体系建设层面等等。随着这些层面改革的进程，行政管理方式的改革将是最迫切、最需要积极探索的方面，因为行政管理体制内部的运行机制是否科学合理，将直接影响行政权依法行政的水平，必须选择适合提高现代化管理水平的行政管理内部运行新机制，行政执法责任制的创制、发展就成了应运而生的必然现象。

　　2、行政管理改革深入的需要

　　行政管理系统是社会中一个非常重要的子系统，知识经济发展的实质是国家管理水平的角逐，行政管理系统在走入知识经济时代如何开发本系统的智力资源、实施组织管理的创新，是一个重要的理论和实践课题。随着依法行政实践的推进，依法行政的要求促使了现实中对新的管理方式的积极探索。 近20年来中外行政管理的实践证明，行政体制改革是当代行政管理发展的主要动力，特别是我国正在进行计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，行政体制必然要进行异常脱胎换骨的转换，随着中国加入世界贸易组织，在新的国际竞争的形式下，中国全面提高政府素质，成为了主导性的战略重点。1997年世界银行报告经过广泛和严肃的研究后得出结论：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续发展是不可能的，”为此，政府应当“采取一项两部分的战略，使政府的作用与其能力相适应，然后提高其能力，”而“政府的能力是指政府以最小的社会代价采取集体行动的能力。这种能力的概念包括国家官员的行政或技术能力，但是远远不限于此，他还包含更深层次的机构性机制，以灵活性、规则和制约机制来促使政治家和公务员按照集体的利益行事”。（1997年世界发展报告，中国财经出版社1997、17-77）显然，提高政府能力除需要深化行政体制改革外，优化具体行政管理制度的方法不可或缺。

　　行政体制改革是一个过程，他的进程，记录了社会成熟的发展轨迹。从我国的行政体制改革情况看，按照比较权威的记载，几乎每次大的改革行动都是以精简机构作为主攻方向和重点内容，从建国以后到1998年的改革机构精简行动已经有8次，总结1993年以前的行政体制改革，当时面临的初始条件和约束性主要有三个方面：一是短缺经济和财政压力。由于我们建国初期财政经济一直比较紧张，在物资短缺的情况下，政府必须带头精简、节约，减少财政支出。二是意识形态。按照马克思总结缔约国第一个工人阶级政府——巴黎公社经验时提出的建立“廉价政府”的口号（全集1第467页），和毛泽东“精简之后，减少了消费性的支出，增加了生产的收入，不但给予财政好的影响，而且可以减少人民的负担。”的阐述，这是我国行政体制改革获得的最典型、最主要的理论支持，并从决定了行政体制改革起始路径的选择。三是政治旗帜。政治旗帜是反对官僚主义，毛泽东将反对官僚主义和精简、统一、效能、节约一起并列为精兵简政的五个目标之一。邓小平则对新时期官僚主义的特征作出了新的概括，反复强调要通过改革克服官僚主义弊端。以上三个行政体制改革的初始条件确定的改革方式和内容，深深影响到以后历次政府的机构精简活动，尤其是80年代以前的改革，基本是外延式改革，其内容不超出机构的撤并增变，人员的进出流动、经费的增加和减少等。在这个时期，行政改革基本上不存在提出新思路、设计全新方案、触及全新内容的可能。

　　80年代中期以后将转变政府职能作为新的改革任务提出来，这是经济条件发生变化的直接结果。经济体制给中国经济发展带来的新变化，以及过去多次带有极强重复性的机构改革的“怪圈”效果，使人们开始产生关于改革的新思想。

　　1992年“十四大”召开，这是新时期行政体制改革中转变政府经济行动的第一个阶段，主要特征是政府职能的纵向向横向转移，但由于这种改革只是在垂直方向的一种重新分配，虽然地方政府获得了巨大收益，但也造成地方政府职权的进一步扩大，地方经济从政府的投资热情远远高于企业的特征显出政府主导的特征，资源浪费、重复引进、产业结构失衡、低水平恶性竞争等问题日益严重。这一时期产生的主要问题源于党和国家的中心工作实现重大历史性转折刚起步，经济体制改革的目标模式和计划经济的矛盾在必然之中，政府在经济运行中的角色地位不明朗，也缺乏新职能运行制度的准备。尽管如此，“十四大”的召开，明确了政府职能转变要作到将原有的资源配置主体、经济活动主体的地位让位于市场和企业，转而肩负起宏观政策主体、服务主体和监督保障主体的角色这一目标的确立，彻底改变了政府职能转变的思想理论环境。

　　1997年中国步入剩余经济时代，短缺经济时代逐渐远去，长期持续的高速经济增长带来了社会的初步繁荣，人民的生活水平提高，国家综合国力增强，更为重要的是，市场经济的框架正在逐步形成，市场机制在社会经济中的作用正在逐步扩大。这说明行政体制改革面临的初始条件与1997年以前的半个世纪相比已经开始发生重大变化。这一变化必定会造成行政改革内容和策略方面某种程度的改变，内涵式的改革成分比重会逐步增加，这主要是受政府职能转变的因素影响，行政管理运行机制程序化、法制化、行政行为规范化，行政信息——决策体制的科学性、合理性都会通过具体方案措施进入改革内容。随着行政体制改革的深入，对行政机关内部分工不明确、职能不确定，经常无规则反复变化，内部工作程序规范水平序低，随意性尤其是长官意志作用明显，权责划分不清、配置不当，大权小责或小权大责，甚至有权无责的现象进行改革，越来越成为行政体制改革的重要内容。为了使行政管理体制尽快适应社规发展的需要，1998年的机构改革方案中，目标的表达是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系“，这就表明行政体制改革开始考虑对现行行政体制弊端内外环境局面的突破。如何建立行政体制内部的有序机制，也就日益被提上日程，而这一时期行政执法责任制的悄然兴起，也正是适应了行政内部秩序改革的现实需要。

　　3、行政监督的需要

　　对行政机关和行政工作人员是否依法行使职权的行为进行广泛的监督，是依法行政的保障。将行政机关和行政工作人员行使职权的活动置于广泛的监督制约之下，是一个促使其严格执法的重要的外部条件，监督制约机制的健全与否，直接影响和制约依法行政的进程。对行政的监督，是指党、国家和人民群众对行政机关和行政工作人员是否依法履行职责，有无违法失职行为进行广泛的监视和纠察，这是国家监督制度的重要组成部分。

　　党的十一届三 中全会以后，随着我国民主法制建设的不断加强，已初步形成了多层次、全方位的监督机制，对于保障改革发展和现代化建设的顺利进行，发挥了重要作用。但是，由于我国政治体制等原因，现行监督机制在其内部结构和运转过程中还存在一些明显的缺陷。主要是：（1）、监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和权威性。现实中我国以系统内部自我监督为主，行使监督权的专门机构大都存在于行政机关内部，受上级业务部门和同级党委、行政机关的双重领导因而监督者与被监督者同时又是上下级的隶属关系，这种联体的结构形式，监督难免软弱无力。（2）、监督机制运行单向，自上而下的监督较为有力，而自下而上的监督薄弱。在行政机关层级监督中，由于行政机关担负着繁重的行政管理任务，难以投入很多力量对下级机关的行政行为进行监督，而下级机关的主要任务是要完成上级行政机关的任务，层级监督的中心也就自然转向对任务的完成上，工作监督可以替代其他监督，对下级违法行为的监督，也常常因工作任务完成的好坏大打折扣。（3）、监督内容偏重于事后监督，事前预防和事中控制常被忽略。健全的监督功能应当为三 个方面，即对权力获得的监督、对权力运行过程的监督、对权力运行后果的监督。但是长期以来，查错纠偏常常是监督的重点，这种“头痛医头，脚痛医脚”式的“堵漏”监督方式，使行政监督的效能难以充分发挥。

　　随着依法行政进程的推进，行政执法监督的作用开始被提升，对行政监督的体制有人大的权力监督部门、行政专门监督机构的监察部门、内部监督的行政复议部门、司法监督的行政诉讼部门等，职能越来越明确，职能的作用也越来越得到发挥。其功效随着查处违法违纪人员、违法违纪案件的数额得到确认， 但是，建立行政监督体制，完善监督职能，其功效再大，也只能从行政行为事后发生的后果进行监督，尽管这种事后监督纠正了一些行政违法行为，但是，有些行政违法行为给国家利益或者管理相对人利益造成的损失，已经无法挽回，其行政代价除了进行国家经济赔偿以外，政府的形象受损无可挽回，造成政府的信仰危机。在经过多年行政违法违纪的数额高居不下时，对行政行为“亡羊补牢”式的监督功效的价值便会提出质疑，这种监督方式如果机构再健全、职能再发挥，能否使行政行为的违法、违纪现象有效的控制？行政行为事后监督追求的查处更多、更大的违法违纪成效是否就是强化监督的价值趋向？随着行政体制改革的深入，随着转变政府职能要求的日益迫切，从被动监督方式向主动监督方式发展必然成为行政管理改革深化的趋势，探索行政行为过程监督的新的管理方式在实践中必然应运而生。

　　综上所述，随着历史发展的进程，依法行政的要求、行政管理方式改革的要求和加强行政监督的要求，是行政执法责任制创制、发展并日益丰富的历史环境，行政执法责任制正是顺应历史进程的要求，被实践者创制了以建立行政执法责任为核心、以评议考核为保障的行政权力运行监督机制，其制度价值随着其作用的显著被逐步得到确认。

　　（二）行政执法责任制制度构建的理论支撑

　　行政执法责任制虽然是在实践中创制的，但其制度的确立和发展有其丰富的理论支撑。行政执法责任制按照其行政权力运作内部监督的功能，他应当是由行政责任的理论作为支撑的。

　　行政责任是我国法律责任体系中的一个极为重要的体系。行政责任是基于法律设定的，他与其他法律责任一样，分别作用于各个特定的社会关系领域，并构成完整的国家法律责任体系。首先，行政责任与其他责任有一种相互区别的关系，他属于行政法调整的行政领域内发生作用，并且在责任主体极其法律地位、责任规范及制裁手段的性质上有着特殊性，他既不能替代其他法律责任形式，也不能由其他法律责任形式所替代。其次，行政责任与其他法律责任之间有着一个相互联系、共同作用的关系。各种法律责任措施的作用领域是相互衔接的，各自在一定的层次和方面发挥其独特的作用，（如民事作用于市场经济关系、刑事作用于社会安全关系、行政作用于行政管理关系）但最终都为保护整个社会关系作出独特的努力，其表现是各种不同的责任措施之间也会在发展中相互渗透。不同的责任措施适用取决于侵害这种法律关系的行为的烈度。

　　在阐述行政责任的理论支撑之前，有必要对行政责任的对应——行政权力的特征进行分析。

　　行政权力是国家作为社会的正式代表管理社会公共事物，能对自然人、法人和非法人组织直接施加强制支配影响，使之服从国家意志的公共权力。它反映行政主体与行政相对人之间的主从支配关系和与国家机关之间的权力分配关系，是国家权力的重要组成部分。这一概念包含以下含义：其一，行政权力是管理社会公共事物的公共权力，因此，行政权力作为一种公共权力，首先具有公益性特征，即行政权力的设定和行使不应以维护行政主体的自身利益位目的，而应以维护公共利益为目的。由于具有公益性，也决定了行政权力具有优益性，具体表现在为了保证有效管理，国家赋予行政主体取得先行处置事物和社会协助的行政优先权和取得物质保障条件的行政受益权。此外，行政权力具有工具性的特征。其二，行政权力是国家权力。即能施加强制支配性影响的公共权力。国家配置这种权力必须具有强制性和不可自由处分性（权力行使者不得随意转移或者放弃行政权力）。其三，行政权力是管理社会公共事物，能对自然人、法人和非法人组织直接施加强制支配性影响。因此，相对立法权力和司法权力而言，行政权力具有执行性的特征。其四，行政权力的实质是反映行政主体与客体之间的权力分配关系。这种关系以国家和社会认可为前提，行政权力具有合法性的特征。

　　行政权力在行政管理中居于核心地位，其理由一是行政权力是行政管理中最稀有的资源。特定时间内的行政权力大小是既定的，一种权力授予一个行政主体行使，其他主体就不能行使，即使分割行政权力，也不能使权力总量增加。在不同时间内，行政权力是变化的，而国家和社会如不予认可，则行政权力就会名存实亡。二是行政权力是行政管理的生命线。行政管理是管理社会公共事物的活动，实质是按照国家意志调节各种利益关系，而行政权力的强制性和权威性是保证行政管理正常运行的决定因素。三是行政权力能否正确行使，决定行政行为的价值。行政权力是履行行政职能的核心条件。但由于具体行使权力的是行政人员，而行政人员由于个体差异的局限，行政权力的行使正确、错误、滥用，导致不同的行政后果，决定行政行为的价值。

　　既然行政权力在社会中有其显著的独特性和“人格化”特征，必然在客观上会产生权力异化和腐败，也正是行政权力是一种具有强制性的稀有资源，在管理社会公共事物中，就会有同金钱、物质等“交换”的现实可能性，甚至成为许多人掌权之后终生力争满足的需要。所以，对行政权力的制约就显得十分重要。行政权力制约包括对行政权力主体、行政权力执行人员在行政权力运行过程及结果的制约。行政权力制约一般有以下几种方式：以权力制约权力、以权利制约权力、以法治制约权力、以责任制约权力、以舆论制约权力、以道德制约权力、以暴力制约权力、以党纪制约权力。本课题所涉及的就是对行政权力以责任进行制约的研究。

　　针对行政权力设置的行政责任是行政执法责任制的理论支撑。

　　1、行政责任的含义与地位。行政责任的含义。行政学上的行政责任，是指行政主体和行政人员按照政治制度、法律、行政纪律和行政道德规范所应承担的行政义务，以及违反行政义务时所应承担的否定性后果。他包括政治责任、行政法律责任、行政纪律责任和行政道德责任四种基本类型。涉及到由谁负责、向谁负责、负何种责任以及如何追究和承担责任等问题。他反映行政主体与行政相对人之间的“义务——权利”关系和与其他国家机关之间的“责任——权力”关系，是国家责任的重要组成部分。行政责任构成是指行政组织系统总的义务及制约方式，他反映国家和社会制约行政权力的责任关系及其合理程度，行政责任配置是指行政责任在不同行政组织中的划分，他反映每个具体行政组织的不同义务和约束程度，不同的行政责任构成与配置形成特定的行政责任结构，行政责任结构是形成行政制约机制的基础，是行政体制的保障。行政责任概念，主要包括以下含义：

　　（1）、行政责任的主体是行政主体和行政人员，行政责任的主体不包括行政相对人，而是特指行政主体履行行政职能，行使行政权力的行政机关和组织。同时由于行政主体实际上是通过行政人员行使行政权力，因而行政人员也是行政责任主体。因为行政责任是与行政权力对应的范畴。（2）、行政责任的依据是政治制度、法律、行政纪律和行政道德规范。行政责任大于行政法律责任的范围，虽然法律是判断和追究行政责任的主要依据，但是，这并不等于行政责任只能从法律的判断并追究行政责任，为了有效的制约行政权力，还应当从政治、纪律和道德方面判断和追究行政责任，尤其是向我国这样行政权力被广泛运用的情况。（3）行政责任的内容包括行政义务、行政责任关系、行政违责后果和行政责任追究方式等。行政义务：行政义务是指行政主体和行政人员按照行政责任的依据所应作出的行政行为承诺，行政义务可以分为积极行政义务和消极行政义务，积极行政义务是依据规范必须作出的相应行政行为的承诺，消极行政义务则是依规不得作出相应行政行为的承诺。换言之，前者是是符合行政价值、受到允许和鼓励的行政行为的承诺，后者则是对不符合行政价值、受到禁止和惩处的行政行为的承诺。行政责任关系是指行政责任主体和行政追责主体之间的关系，他涉及到行政主体的行政行为对谁负责、行政追责主体的追责权限或权利等问题。行政违责后果是指行政主体违反行政义务时所应承担的否定性后果，这种否定性后果对于行政主体来说，就是对自身利益造成物质或精神损失的不利后果。行政责任追究方式是指实现行政违责后果的制度性规定。他涉及行政违责由谁追究责任、如何追究责任等问题。（4）行政责任的类型。按照具体行政责任的性质，行政责任分为政治责任、法律责任、行政纪律和行政道德责任。（5）行政责任的实质是反映行政主体与行政相对人之间的“义务——权力”关系，是国家责任的重要组成部分。

　　行政责任的地位。行政责任在行政管理中居于保障地位，理由是：（1）行政责任是行政管理活动的动力之源。行政管理是行政主体行使行政权力、履行行政职能的活动，但是，仅有行政职能和行政权力，行政主体和行政人员不一定实施行政管理，必须用行政责任的形式将行政职能和行政权力转化为行政主体和行政人员的行政义务、行政责任关系、行政责任后果和行政责任追究规范，从而产生行政主体和行政人员不得不依规范实施行政管理的动力机制。（2）行政责任是行政行为的控制标准。行政行为是行政主体和行政人员行使行政权力的行为，行政责任不仅能够产生行政行为发生的动力机制，而且本身就是具体体现行政价值并能控制行政行为、即调控行政权力运行方向、力度和结果的标准。科学制定并严格执行这些标准，就能产生良性循环的激励机制和制约机制，否则，管理就会在无规范的状态下，偏离行政价值轨道。（3）行政责任是行政体制的基本要素。行政责任不仅是具体制度的要素，而且是行政体制的基本要素。缺少行政责任的行政体制，必将是残缺不全的行政体制，这种体制的运行必将产生病态机制，使行政价值难以实现。（4）行政责任是行政绩效的基本保证。行政绩效是行政效率和行政效益的有机统一，是行政管理的出发点和落脚点。行政绩效由多种因素决定，但以体制性、制度性因素和相应的机制为基础，而行政责任就是构成着一基础的要素。由于行政绩效最终决定行政与社会、民众的关系直至政府和国家的命运，因此，对行政责任给予行政体制的保障地位必须予以充分的肯定。

　　2、行政责任的分类。行政责任可以从多种角度进行分类，其目的是为了科学的研究和正确的规范行政责任。（1）从责任依据上，行政责任可分政治责任、法律责任、行政纪律责任和行政道德责任。他们分别是政治制度、法律、行政纪律和行政道德所规定的政治义务、法律义务、纪律义务和道德义务以及违反义务时所应承担的否定性后果。（2）行政责任可分为实际行政责任和具文行政责任，前者可以是名实相符，也可能是无名有实的行政责任，无名有实的行政责任实际是行政责任的非制度化。后者是指有名无实的行政责任。（3）从责任主体上，可分为行政主体责任和行政人员责任，其中，行政人员的行政责任又可分为个人责任和集体责任、领导责任和当事人责任。（4）从违责的情节上，可分为直接责任和间接责任、主要责任和次要责任、不可免责任和可免责任。（5）从责任连带上，可分为独立责任和连带责任。独立责任只追究责任当事人的责任，连带责任则进一步追究与当事人有组织隶属关系和职能关系或社会关系的其他人的责任。（6）

　　从主观过错上，可分为过错责任、无过错责任和公平责任，过错责任是指规定以认定责任主体的行为有主观过错为追责条件的责任，无过错责任与此相反，只规定以行政行为对行政相对人造成的损失事实为追责条件。公平责任是指如适用过错责任规定有失公平，虽无规定适用但是应当适用无过错责任规定的行为责任。（7）从违责原因上，可分为实体责任和程序责任。前者是违反法律或其他制度的实体性规定的责任，后者则是违反程序性规定的责任。（8）从追责程度上，可分为无限责任、有限责任和无责任。无限责任是指违责主体承担全部否定性后果，有限责任是指违责主体只承担自身能力所能承担的否定性后果，无责任则是违责主体不承担否定性后果，有关个人承担否定性后果只以个人能力为限。（9）从损益对象上，可分为惩罚性责任和救济性责任。惩罚性责任是直接作用与违责主体的责任，如行政处分，救济性责任是指违责主体承担直接或间接作用于行政相对人的否定性后果，救济责任又可分为违法行政引起的赔偿责任和合法行政形成事实损害的补偿责任。（10）从追责求偿上，可分为财产责任和非财产责任，其中，非财产责任包括行为上、精神上和职务上的责任等。

　　3、行政责任的构成和配置。行政责任构成是指一个国家在一定时期行政责任的特定内容所形成的结构，包括职能性责任构成、手段性责任构成和过程性责任构成三 个部分。简言之，行政责任构成是指行政组织整体的责任结构，他反映行政主体和行政人员在国家政治生活中的地位和受控程度。职能性责任是指与履行基本职能相对应的的责任。手段性责任是指与行使行政基本手段相对应的责任，如与法律手段相对应的立法行政责任、行政执法责任和行政司法责任等。过程性责任则是与行政运行相对应的行政决策责任、行政执行责任、行政控制责任等。行政责任配置是指在一定时期行政责任的特定内容在行政主体系统或分系统中划分所形成的结构，包括职能性责任配置、手段性责任配置和过程性责任配置三 个部分。他反映每个具体行政主体或行政人员的地位和受控程度。

　　行政责任构成与配置的一般原则。（1）规范明确原则。是指人的行为标准。对于行政责任的构成与配置来说，首先必须使行政责任主体明确自己的行政行为标准，这种行为标准即可以由成文制度规定，也可以包含在非成文制度之中，关键在于制度规范是行政责任主体能够明确无误的理解，不发生歧异。如果规范模糊，就会出现行政不利、推卸责任等现象，即使责任清楚而追究责任也会留下“不教而诛”的遗憾。（2）责任对等原则。这是指行政责任构成与配置应以行政职能和行政权力的构成与配置为基础并与之对应平衡。因为，行政职能是行政权力和行政责任的本源性依据，行政义务是行政职能的转化形式，行政责任是制约行政权力的必须产物。如果行政责任大于或小于行政职能，就会产生责任不当转移或职责虚化问题，如果行政责任大于或小于行政权力，就会产生无法有效履行职能或者滥用权力的问题。（3）能力相符原则。在行政责任的构成与配置中，应当考虑行政责任主体的实际能力是否与之相符合，即行政责任主体的能力是否胜任行政义务的需要，是否能够承担相应的否定后果。前者涉及行政主体的职能与权力的构成与配置的合理化，后者涉及否定性后果的设定与追究问题。一般来说，行政责任追究以违责者的承担能力最大化为限度，即实行责任有限原则。（4）名实相符原则。即名义上与实际上的行政责任构成与配置之间应当名至实归。名不副实会造成制度权威的流失，泛滥人治导向。5、绩效优化原则。即行政责任构成配置应以优化行政绩效为目的。所谓行政绩效，是指行政管理的工作的效率与社会效益的有机统一。责任主体的责任过轻，行政义务、行政权力制约和行政绩效都无从保障。反之，则会防碍行政权力的正常行使和行政绩效的优化。

　　4、行政责任设置的功效。行政责任设置的功效与其本质有着密切的联系，功能是责任在实现过程中展现出来的影响，他是责任本身在运作过程中固有的特别属性，了解责任的功能目的，是责任设定者希望从责任功能的实现所达到的物质结果和价值理想，他以对主体有关需要和希望的满足程度为衡量坐标，但目的又往往渗透到功能之中，并且指导、制约功能的发挥。在社会学的意义上，功能总是包含目的的因素，功能作为事物的一种内在必然性，他在运动过程中展现的结果，就是能达到目标范围。行政责任是若干责任中的一种，他的功能也与其他责任的功能有相通之处，主要反映在报应功能和预防功能上。

　　报应功能。报应是达到正义的一种方式，他深深根植于人性中，在现实社会里，他又必须借助于外在的力量诸如道德、法律等来实现。设置责任的最基本功能就是报应，在违反义务的行为及损害与由此引致的不利负担之间的报应。报应是一定行为之内在价值的等价物，是人由于自己的行为所带来的报赏或不幸。责任报应显示了国家对一定行为的否定性评价，他一方面通过设定责任使任何人至少在法律上不能从自己不履行义务行为中获得利益，从而使人审慎看待和约束自己的行为，另一方面国家所肯定的报应形式是有限的，有选择的，他主要基于社会生活关系的整体需要而选择对一定行为施于不利负担。总之，设置法律责任能够有力的满足人们的报应情感，这是责任之否定评价的最基本功能。

　　设置责任的报应功能发挥方式主要有两种：惩罚和补偿。从实践上看，惩罚主要体现在公法之中，补偿更多的适用于私法之中。公法中的道义报应性较之私法更为强烈。就当事人而言，当利益受到侵害后，首先关心的是如何得以适当的补偿，在其要求得不到实现时，才求助于国家的公力救济。在惩罚之中集中的体现了国家对一定社会关系直接干预的必要性，在补偿适用的社会关系中则更注重具体当事人的功利性要求。补偿体现了社会和国家关于违反法定义务和约定性义务的否定性评价，只是比惩罚的程度较轻。补偿的功能还在于虽然他以道义上的正当性满足当事人的功利性要求，但也是促成责任形成实现的一种方式，他达到了对受害人损失的弥补。惩罚作为报应形式明确表达了社会对一定作为的不能容忍和谴责。惩罚着重于考察危害行为本身的恶性严重程度，是一种个体行为的社会报应。在人们心目中，惩罚通常是一种比补偿更严厉、更有力的一种的责任方式，惩罚主要是对人身作出的，剥夺人身自由、生命、财产等惩罚并不是简单地以损害结果为标准，他的对等性显然不同于以主要针对受害人的实际财产和人身损害的补偿为标准的对等性，他不局限于对损害的个人财产补偿，而更注重表达一种社会对此行为的一种意愿。一般说来，基于约定义务成立的责任多以补偿形式出现，基于法定义务成立的责任则以义务的性质以及违反义务的程度表现为惩罚和补偿形式。补偿性功能实际上是以受害方的主动性和权利为核心的，惩罚功能则是以国家权力运用于违法行为的义务为核心的，惩罚功能是国家总体功能中最基本的方面之一。

　　预防功能。设置责任的预防功能是在其报应功能基础上发挥的，责任的报应功能指出了一定行为在法律上的潜在的或现实的不利负担，这一过程会在多个层面对人们审慎地看待和约束自己行为起到警示、威慑作用。预防功能可以表现在以下几个方面：责任规范和约定条款的设定引导人们主动避免责任所可能施加的痛苦和损失，预防功能在这一层面体现为警示、威慑。责任的条款设定后，虽然并没有具体的违法行为并引出责任的实现化，但这些规定可以告诉人们一旦违法会导致的相应不利后果，人们可以从中理性的计算到他不能从违法中获得利益，这样便会自觉的遵守法律，即适当地行使自己的权利，审慎的履行法定义务，理性的对待自己的行为，同时，还可以信赖他人向他一样守法，从而相信自己可以有效地实现自己的利益。预防功能还表现在责任的实现的过程中，受责主体所遭受的不利负担，会使他自觉的规范自己的行为，在以后的行为中审慎的守法，同时责任追究本身就是对受责主体矫正、感化、教育的过程。责任加诸于受责主体后，会对他产生深刻的影响，“吃一堑、长一智”就是这个道理。总之，设置责任和实现责任措施，会使社会公众的报应情感得以满足，并丛冢认识到责任的不可逃避性，并对违背义务心存戒心，从而自觉的规范自己的行为，别人的行为也是自己的一面镜子，每一个理性人都会从别人的违法行为中再次确认和强化自己的责任意识，每一个人的社会化过程中，会不断从他人的法律待遇中习得自己行为的经验以及社会对一定行为的态度。设置责任是社会的解毒剂之一，他的功能是使违法行为不至影响到正常社会秩序和社会其他方面发展，违法及相应的法律制裁及法律责任的实施过程，可以达到和强化社会成员的守法及责任报应意识。

　　以上，我们以行政责任作为行政执法责任制的理论支撑进行了分析，但由于行政责任所包含的内容十分广泛，而行政执法责任制在目前的现实中则更直接作用于行政执法中违法行为的特点，本课题仅以行政执法责任制作为研究对象，重点探讨行政主体和行政人员行政执法中因违法应当承担的行政责任。

　　中国法制信息网·程晓敏